O Ministério Público é hoje, uma figura constitucionalmente consagrada, tal como podemos concluir pela leitura do artigo 219º da Constituição da Republica Portuguesa. É um órgão do poder judicial; no entanto a CRP teve o cuidado de não o considerar como órgão de natureza administrativa, dependente do Governo, mas pelo contrário, atribuindo-lhe o estatuto de órgão independente, com estatuto próprio e com autonomia institucional. A existência deste estatuto próprio assenta na autonomia, que se caracteriza pela vinculação a critérios de legalidade e objetividade, e pela sujeição dos magistrados do Ministério Publico (MP) às diretivas, ordens e instruções previstas no Estatuto do Ministério Público (EMP). Pode dizer-se que o MP é uma figura à qual foi atribuída uma multiplicidade de funções, as quais acabam por se reconduzir à realização da justiça e/ou a promoção e defesa da legalidade. Em suma, a este órgão autónomo da administração da justiça cabe colaborar com o poder judicial na realização do Direito.
O estatuto constitucional do Ministério Público
Ao lermos o artigo 219º da CPR podemos encontrar aí expressas algumas das funções do MP. Segundo o artigo, o MP tem a função de representar o Estado e defender os interesses que a lei determinar bem como participar na execução da política criminar defendida pelos órgãos de soberania, exercer a ação penal orientada pelo princípio da legalidade e defender a legalidade democrática.
Nesta defesa existe uma interligação entre o MP e o executivo, por via do Ministério da Justiça, com o poder de lhe dirigir instruções de natureza especifica e o dever de fornecer os elementos instrutórios indispensáveis ao exercício dessa defesa. Podemos também comprovar esta função representada no artigo 3º, nº1, alínea a' do EMP e no artigo 51º do ETAF.
No âmbito da defesa dos interesses que a lei determinar, está envolvida a ideia de representação dos titulares desses mesmos interesses, como por exemplo dos interessados em situação de fragilidade, tal como referido no artigo 3º, nº1 alínea a' do EMP. A CRP faz referencia também a atribuição de defesa da legalidade democrática, tal como também o faz o artigo 51º do ETAF. Está é uma das atribuições que merece maior destaque pois pode dizer-se que atravessa todo o quadro operativo do Estado. Com efeito, o MP tem de estar atento e atual sempre que seja necessário para garantir os direitos e as liberdades fundamentais, tendo em conta o respeito pelos princípios de um Estado de Direito Democrático.
De forma resumida podemos dizer que neste âmbito o MP dirige a fase processual de inquérito, recebe denuncias, as queixas e as participações apresentadas pelos cidadãos, requer ao juiz de instrução a aplicação de medidas de coação aos arguidos, caso se verifiquem em concreto um ou vários perigos, interpõe recursos das decisões judiciais proferidas no processo, ainda que no exclusivo interesse dos arguidos, sempre que da aplicação das mesmas possa resultar a violação da lei e promove a execução das penas e das medidas de segurança aplicadas aos arguidos condenados. Caso seja recolhida prova indiciária suficiente da existência de crime e do seu autor, o MP apresenta contra ele uma acusação e sustenta-a no julgamento mas, se a prova que produzir em julgamento não permitir mais do que qualquer dúvida razoável, o MP pede ao tribunal a sua absolvição. De notar que no exercício desta função o MP não se encontra em representação do Estado, tal como saliente Inês Seabra de Carvalho.
O MP participa também na execução, mas não na definição, da política criminal definida pelos órgãos de soberania, tal como previsto no artigo 3º, nº1, alínea b' do EMP.
As funções do Ministério Público no Contencioso Administrativo
O MP encontra.se consagrado no artigo 51º do ETAF, o qual refere que compete ao Ministério Público representar o Estado, defender a legalidade democrática e promover a realização do interesse público, exercendo, para o efeito, os poderes que a lei lhe confere.
O MP pode ser autor em processos administrativo. Um dos exemplos que melhor demonstra a intervenção do MP em processos administrativos ocorre na propositura de ações no exercício da chamada ação pública. As ações públicas consistem em ações exercidas por entidade públicas, no exercício de um dever de ofício, em defesa dos seus direitos e interesses. No CPTA é reconhecido ao MP amplos poderes para propor ações junto dos tribunais administrativos, em defesa da legalidade, do interesse publico, de interesses difusos e de direitos fundamentais; o artigo 9º, nº2 do CPTA vai mais longe estabelecendo um leque exemplificativo de matérias de atuação nas quais o MP pode ser parte ativa.
Para além da extensão ao domínio da propositura de ações em defesa dos interesses constitucionalmente protegidos, o artigo 11º, nº 1, prevê que o MP também reapresenta o Estado, fazendo por vezes de seu advogado, nas ações administrativas que sejam propostas contra este. Em relação a ações propostas contra condutas (ativas ou omissivas) de órgãos administrativos do Estado no exercício de poderes de autoridade, a legalidade passiva do Ministério a que esses órgãos pertencem, e não do Estado, não incumbido ao MP patrocínio, tal como é referendo no artigo 10º, nº 2 do CPTA - no entanto, estas ações escapam ao principio de coincidência da personalidade jurídica e da personalidade judiciária, pois estas ações devem ser instauradas conta o ministério a cujo o órgão seja imputável o ato que é objeto de impugnação ou sobre o qual recaia o dever de praticar atos jurídicos ou observar certos comportamentos. Isto acontece não só por estarem em causa razões de eficiência e eficácia, pois decerto os ministérios em causa terão mais informação , mas também por estar em causa o próprio papel do MP enquanto entidade que zela pela defesa da legalidade democrática, inclusivamente contra a atuação da administração.
Existem outros exemplos de atribuição de poderes de intervenção nos processos administrativos ao MP, em que este não seja parte, como o artigo 85º e o 146º, nº 1 do CPTA, quando se entende que tal se justifica em função da matéria em causa estabelecida no art 9º, nº2 do CPTA; é de notar que, com a revisão de 2015 essa possibilidade de intervenção foi estendida a todos os processos que sigam a forma de ação administrativa, pelo que tem um âmbito mais alargado do que sucedia anteriormente, em que apenas podia ter lugar nos processos que seguiam a forma de ação administrativa especial. Esta intervenção do MP em processos nos quais não é parte é justificada pela necessidade de contribuir para o melhor esclarecimento dos factos ou a melhor aplicação do direito nos processos da ação administrativa em primeiro grau de jurisdição, podendo traduzir-se na emissão de um parecer sobre o mérito da causa ou num requerimento dirigido a solicitar a realização de diligências instrutórias. Esta intervenção não é obrigatória nem ocorre mais do que uma vez em cada processo, tendo lugar apenas uma única vez na fase processual em que o artigo 85º prevê, e só quando o MP considere que ela se justifica em função da relevância da matéria em causa, e não pode versar sobre questões de índole processual, mas apenas sobre questões de carácter substantivo.
De forma a simplificar, podemos reunir as funções do MP em três âmbitos: quanto à capacidade de representar outros sujeitos processuais; quanto aos poderes de iniciativa processual em nome próprio; e quando aos poderes de intervenção em processos intentados por outros sujeitos processuais.
No domínio do primeiro âmbito e face às alíneas a' e d' do artigo 3º e do artigo 5º do EMP, constatamos que o MP pode atuar em representação de outras entidades. Quando essa representação se reporta ao Estado pode dizer-se que este órgão é o seu representante orgânico nos tribunais; quanto às demais entidades coletivas, como as Regiões Autónomas e as Autarquias Locais, a intervenção do MP ocorre a título de patrocínio, o que também se retira do artigo 5º, nº 2 do EMP.
Quando ao âmbito das funções e aos poderes de iniciativa processual do MP, tamos de ter em conta que hoje em dia se olha para a legitimidade ativa subjetivamente, sendo que esta se afere ao nível da titularidade de uma relação jurídica administrativa - artigo 9º, nº 1 do CPTA. Todavia o nosso CPTA deixou alguns resquícios de um contencioso objetivista, mediante a atribuição de legitimidade ao MP para a ação pública e a extensão de legitimidade para a ação popular administrativa. O CPTA reconhece então ao MP faculdade de agir, por iniciativa própria, deduzindo pedidos perante tribunais administrativos, sendo que esta legitimidade não se limita a impugnação de atos administrativos - artigo 55º, nº 1, alínea b' do CPTA - e pedidos de declaração de ilegalidades.
Quanto aos poderes do do MP intervir em processos nos quais não faz parte, vemos que esta figura tem amplos poderes de ação para a justa composição do litigio e em defesa da legalidade administrativa. é relevante atentar o já referido artigo 85º do CPTA, pois são conferidos ao MP poderes de intervenção no processo, sendo essa intervenção justificada poe estarem em causa direitos fundamentais dos cidadãos, interesses públicos especialmente relevantes ou algum dos valores ou bens referidos no artigo 9º, nº 2. Quando o processo for impugnatório, o ministério poderá deduzir as causas de invalidade não invocadas na petição inicial que determinem a anulabilidade do ato impugnado - artigo 85º, nº3 do CPTA.
Podemos então concluir que o MP detém amplos poderes ao nível da iniciativa e intervenção processual.
Tal como é da opinião do Sr. Professor José Carlos Vieira de Andrade, estes amplos poderes do MP podem dar azo a algumas confusões, pode pode haver processos em que o MP tenha de executar funções incompatíveis, uma vez que tanto o podemos encontrar do lado do Estado, enquanto parte processual, defendendo-o contra as ações dos particulares, como contra a administração, ao lado do administrado ou ao invés dele.
Bibliografia:
- Guilherme Fonseca, "O Ministério Público em Portugal: (os dias de ontem e os dias de hoje)", Almedina, 2014
- Inês Seabra Henriques de Carvalho, "Em defesa da legalidade democrática: o estatuto constitucional do Ministério Público português", Almedina 2014
- J. M. Sérvulo Correi, "A reforma do contencioso administrativo e as funções do Ministério Publico", Coimbra, 2001
- José Vieira de Andrade, A justiça Administrativa, Almedina, 2014
- Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2016
- Vasco Pereira da Silva, "O contencioso administrativo no divã da psicanalise", Almedina, 2009
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