A Revisão de 2015 ao Código do Processo nos Tribunais
Administrativos (CPTA) encetou inúmeras alterações relevantes ao Código. A
minha reflexão prende-se com a reformulação que ocorreu em sede de contencioso
pré-contratual urgente, mediante a criação de mecanismos destinados a assegurar
a validade da sentença, nomeadamente com a consagração do efeito suspensivo
automático na impugnação do ato de adjudicação impugnado (art. 103º-A CPTA) e a
introdução de um regime de adoção de medidas provisórias (art. 103º-B CPTA).
Neste comentário prender-me-ei, contudo, à análise do art. 103º-A.
O Código anterior à revisão de 2015 estabelecia, no seu art.
100º/1, que os atos administrativos relativos à formação dos contratos eram
suscetíveis de serem impugnados. Para assegurar o efeito útil da decisão, era
necessário que se instaurasse um processo cautela, previsto no art. 132º CPTA, para
que o demandante pudesse beneficiar da suspensão da eficácia do ato objeto da
impugnação, nos termos do art. 128º CPTA.
Este regime padecia de inúmeras falhas. Em primeiro lugar, a
prática mostra-nos que o que acontecia era que existiam, quase sempre, dois
processos simultâneos, e envolvendo as mesmas partes: o processo principal e a
providência cautelar. Isto porque o antigo regime levantava um grande perigo de
que se viesse a constituir uma situação de facto consumado, se não se
suspendesse o procedimento pré-contratual. Se o contrato fosse celebrado e
executado na pendência da ação, se e quando fosse proferida uma sentença
favorável ao autor, esta já não apresentaria qualquer utilidade, uma vez que já
não existiria nenhum procedimento pré-contratual para retomar nem qualquer
contrato para executar, porque o mesmo já se teria concluído, enquanto se
aguardava o proferimento da sentença, o que remeteria sempre o autor para uma
tutela indemnizatória. No entanto, a prática ainda nos diz que os tribunais
eram muito restritivos na fixação das indemnizações a atribuir. Em suma,
raramente se conseguiam obter decisões de fundo com utilidade.
Em relação às providências cautelares, cumpre dizer que o
deferimento destas, neste âmbito, era difícil de assegurar, isto porque a
ponderação de interesses se manifestava, perante o juiz, de forma algo
desequilibrada, já que o prejuízo do requerente seria normalmente o da não
celebrar o contrato objeto do processo em juízo, enquanto que do outro lado
estaria o interesse público da Administração celebrar o contrato em causa de
forma célere. A jurisprudência considerou na maior parte dos casos que o
primeiro não era um interesse relevante para ser balanceado com o segundo.
Tendo a discordar de tal entendimento, já que, em muitos casos, o atraso na
execução do contrato não é assim tão grave, ou seja, ponderados todos os
interesses em jogo, verificamos muitas vezes que o interesse que deve ceder é o
da imediata execução do contrato, até porque quantas vezes é a própria
Administração que dilata o tempo para que um contrato se execute, mediante um
longo tempo de preparação de um concurso público ou com demoras na tramitação
do mesmo, quando há uma necessidade pública a satisfazer.
Todas estas dificuldades, começaram a fazer com que a
doutrina reclamasse uma revisão de fundo ao regime do contencioso
pré-contratual urgente, que muito foi auxiliada por uma forte intervenção da
União Europeia neste sentido, nomeadamente com a feitura da Diretiva 2007/66/CE
que vem recomendar alterações legislativas aos Estados-Membros, de forma a
corrigir uma “situação de défice de tutela jurisdicional dos participantes em
procedimentos de contratação pública, em especial em relação à impugnação de
atos de adjudicação” – ponto 5.2. do seu preâmbulo.
Assim, o novo artigo 103º-A estabelece que a impugnação de atos de adjudicação no
âmbito do contencioso pré-contratual urgente faz suspender automaticamente os
efeitos do ato impugnado ou a execução do contrato, se este já tiver sido
celebrado. Apesar do regime
em apreço nada dizer neste sentido, deve entender-se que o contrato ou o ato se
devem considerar suspensos a partir do momento em que a entidade demandada e os
contrainteressados tiverem conhecimento da propositura da ação. Prevê-se a
possibilidade da entidade demandada e dos contrainteressados requererem o
levantamento do efeito suspensivo, sustentando, para tal, que o diferimento da
execução do ato traria graves prejuízos ao interesse público ou que geraria
consequências desproporcionalmente lesivas para os outros interesses envolvidos
– art. 103º-A, nº2 CPTA. Sempre que uma das pessoas com legitimidade para tal
requeira o levantamento do efeito suspensivo, o tribunal terá sempre de se
pronunciar sobre a continuidade ou não da suspensão dos efeitos, mediante um
juízo de ponderação dos interesses em causa (artigos 103º-A/ 2 + 120º/2 CPTA),
idêntico ao descrito no art. 132º/4 CPTA. O efeito suspensivo automático
depende, tanto na sua constituição como na permanência, de uma ponderação feita
pela Tribunal, em que este analisa todos os interesses em causa e verifica
quais os inconvenientes do decretamento do incidente para os restantes
interesses em causa.
Concluindo, passo a analisar esta
introdução legislativa, cabendo-me, em primeira linha, referir que se trata de
uma das introduções legislativas mais aplaudidas pela generalidade da doutrina.
Em termos gerais esta medida é suscetível de resolver a maior parte das
críticas acima apontadas. Por outro lado, existem alguns aspetos que podem não
ter ficado resolvidos, mediante a introdução desta alteração.
Em primeiro lugar, pode não resolver
aquilo que foi dito anteriormente em relação à má ponderação de valores, feita
pelo juiz. As tendências jurisprudenciais portuguesas fazem-me crer que haverá
uma grande corrida ao levantamento do efeito suspensivo automático, por parte
das entidades adjudicantes e que o juiz tenderá a continuar a atribuir maior
valor ao interesse público, na vertente da necessidade da celeridade da
contratação pública, em detrimento dos interesses privados em causa. Em
consequência, a partir do momento em que seja levantado o efeito automático
suspensivo, estaremos exatamente na mesma situação desprotegida que estávamos
com o antigo regime, o que levará o juiz a perder o interesse em proferir uma
decisão célere, porque, a partir do momento do levantamento, ela deixará de ser
útil.
Por último, cabe referir que o novo
regime se torna como que uma overdose de meios garantísticos para o
interessado. A partir do momento em que a impugnação
contenciosa suspende a eficácia da adjudicação, deixará de fazer sentido que os
interessados ainda possam recorrer ao processo cautelar para obter o mesmo
efeito. Por este motivo, tendo a defender que, com o efeito suspensivo
automático da ação principal, deveria vir, em coerência, a eliminação (por
desnecessidade) dos correspondentes processos cautelares. Ou imaginemos a
situação em que o interessado interpõe, mesmo existindo o efeito suspensivo
automático, um processo cautelar e que o Tribunal profere uma decisão desfavorável,
indeferindo a providência requerida? O indeferimento desta terá ou não qualquer
consequência quanto ao efeito suspensivo automático já desencadeado pela ação
principal?
Raquel Silva Alves, aluna nº 24378
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