O Ministério Público
identifica-se como “[u]ma magistratura de iniciativa que detém um poder judiciário
autónomo. É uma autoridade pública, faz parte do poder judicial, pelo que
também é uma autoridade judiciária. O Ministério Público não é órgão da Administração
Pública; não é órgão do poder político, executivo ou legislativo; não é
tribunal (apesar de o integrar), nem juiz; não é advogado do Estado.”
O ministério público apenas
foi sistematizado com a Constituição da República do regime instituído em 1974
consagrando, desta forma, a sua autonomia, embora se saiba ter uma origem longínqua
cronologicamente, nomeadamente, no século XIV. No plano Constitucional foi na
Constituição politica de 1933 que aparece uma referência ao Ministério Público
como representante do Estado junto dos Tribunais. Com a reforma de 1 de Janeiro
de 2004 e a entrada em vigor do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, daqui em diante
ETAF, e do Código do Processo nos Tribunais Administrativos, daqui em diante
CPTA, não se deixou intocado o tradicional modelo do Ministério Público.
Apesar das dúvidas que
oferece quanto à sua posição constitucional, e na opinião de GOMES CANOTILHO e
VITAL MOREIRA[1]
“[É] seguro afirmar que o paradigma de Ministério Público acolhido pela
Constituição de 1976 é o de um órgão da justiça independente e autónomo, subtraído
à dependência do poder executivo e erguido à categoria de magistratura com
garantias próprias aproximadas das dos juízes.”
De todas as referências que
se encontram ao Ministério Público, que são várias na Lei, das mais fundamentais
são o capítulo dedicado ao mesmo pelo ETAF, no qual se podem encontrar dois
artigos, o que enuncia as suas funções a respeito do contencioso
administrativo, o artigo 51º, e outro artigo que estabelece a representação do
Ministério Público nos tribunais de diversos níveis hierárquicos na ordem jurisdicional
administrativa, o artigo 52º. As várias referências passam também pelo CPTA,
pelo Estatuto do Ministério Público e no Código de Processo Civil.
GOMES CANOTILHO e VITAL
MOREIRA[2] apontam quatro áreas em
que se pode agrupar as várias funções atribuídas ao Ministério Público: a
primeira surge como uma função de representação do Estado nos tribunais,
exercer a ação penal, defender a legalidade democrática e intervir no
contencioso administrativo e fiscal. Noutro plano, MANUEL AUGUSTO MATOS[3] refere apenas duas funções
do Ministério Público, aquela da representação e a de assistência. MESQUITA
FURTADO[4] divide, da seguinte forma,
os poderes do Ministério Público: O poder de representação de outros sujeitos
processuais, poderes de iniciativa processual em nome próprio e poderes de
intervenção em processos intentados por outros sujeitos processuais. Já para SÉRVULO
CORREIA[5] são três as funções do
Ministério Público: A Ação pública, a coadjuvação do tribunal na realização do
Direito e o patrocínio judiciário do Estado.
Cumpre ao Ministério Público
defender a legalidade democrática nos termos da CRP, representando o Estado nos
tribunais quer como parte ativa quer como parte passiva. Tem legitimidade para
impugnar o ato administrativo, artigo 55º/1 al.b) CPTA; tem legitimidade para
assumir a posição de autor, requerendo o seguimento do processo que tenha
terminado por desistência ou outra circunstância própria do autor, cuja decisão
não tenha ainda transitado, artigo 62º/1 CPTA; tem legitimidade para intentar
ações de condenação à prática do ato devido, 68º/1 al.b) CPTA; tem legitimidade
para requerer a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral de norma
imediatamente operativa. Tem ainda o dever de pedir a declaração de ilegalidade
com força obrigatória geral caso tenha conhecimento de três decisões de
desaplicação da norma com fundamento na sua ilegalidade; pode então recorrer de
decisões de primeira instância que declarem a ilegalidade com força obrigatória
geral, artigo 73º/1/3/4 CPTA. Tem
ainda legitimidade para pedir a declaração de ilegalidade por omissão de normas
cuja a adoção seja necessária para dar exequibilidade a atos legislativos
carentes de regulamentação; tem legitimidade quanto à validade total ou parcial
de contratos, artigo 77º - A/1 al.b); tem também legitimidade quanto à execução
de contratos, artigo 77º - A/3 al.c); tem legitimidade para requerer
providências cautelares, artigo 112º/1 CPTA; tem legitimidade para interpor
recurso de uma decisão jurisdicional, artigo 141º/1 CPTA; tem legitimidade para
realizar um pedido de admissão de recurso de uniformização de jurisprudência,
artigo 152º/1 CPTA; tem legitimidade para requerer a revisão da sentença
transitada em julgado, artigo 155º/1 CPTA; tem legitimidade para requerer a
resolução de conflitos nos termos do artigo 136º CPTA; tem legitimidade para a
ação popular nos termos do artigo 9º/2 CPTA.
No entender de autores como
Vasco Pereira da Silva[6] e Mário Aroso de Almeida[7] a ação pública, que é a
defesa da legalidade democrática que a CRP atribui ao Ministério Público,
constitui o principal poder de intervenção processual do Ministério Público.
Visa a fiscalização dos atos e comportamentos das autoridades públicas assim
como das entidades privadas com poderes públicos, segundo os princípios da
legalidade e da juridicidade. Assim que, o interesse prosseguido é o interesse
público na diminuição da violação da legalidade democrática.
Acerca da função exercida
pelo Ministério Público enquanto representante do Estado, existem igualmente
várias conceções que variam consoante o diploma em questão. Deste modo, no
ETAF, o seu artigo 51.º/1 afirma que: “compete ao Ministério Público
representar o Estado…” sendo que no nº2 do mesmo artigo considera-se
estabelecida a função de representação do Ministério Público nos tribunais de
diversos níveis hierárquicos na ordem jurisdicional administrativa, do mesmo
modo, o CPTA no seu artigo 11.º/1 o EMP no seu artigo 1.º, o CPC no artigo
24.º/1, a LOSJ, no artigo 3.º/1\ e o artigo 219.º/1 da CRP, estabelecem que há
uma atribuição ao Ministério Público da função da representação em juízo do
Estado mas não de outras pessoas coletivas públicas.
Mesmo apesar dos artigos dos
diplomas referidos anteriormente atribuírem ao Ministério Público a função de
representação do Estado, a doutrina não o entende tão pacificamente. Algumas
correntes doutrinárias consideram que apesar de resultar dos artigos 3.º/1 e
5.º/1 b) do EMP que o Ministério Público representa de igual modo as regiões autónomas,
o facto de o ETAF e CPTA não fazerem qualquer referência à questão e serem
diplomas posteriores ao EMP poderá indicar que há uma derrogação quanto a este
parte. Assim sendo, SÉRVULO CORREIA[8] considera que,
contrariamente ao expresso noa artigo 5.º do EMP, onde se encontram
caracterizados os dois modos de intervenção do Ministério Público – a principal
e a acessória – a representação do Estado pelo Ministério Público obrigatória,
constituindo esta o modo de intervenção principal, enquanto a representação das
regiões autónomas e autarquias locais pelo Ministério Público pode ser afastada
pela vontade das mesmas. Estes autores consideram que o MP representa somente o
Estado, cumprindo questionar o quando e o tipo de representação que deverá
fazer.
Outros autores, dentro dos
quais, GOMES CANOTILHO E VITAL MOREIRA[9], consideram que: “a
representação do Estado significa, em termos jurídico-constitucionais e simbólicos,
que lhe incumbe a tarefa de defesa dos interesses da comunidade...” sendo para
Sérvulo Correia uma interpretação bastante genérica do texto constitucional
pois não se encontram referidas as matérias que carecem de representação, nem
as circunstâncias, nem os tipos de processo em que esta se desenvolverá.
Considera ALEXANDRA LEITÃO[10] que esta norma
constitucional tem sido alvo de uma interpretação restritiva no âmbito de
representação do Estado quanto ao contencioso administrativo, limitado à defesa
dos interesses patrimoniais do Estado.
No que diz respeito à
representação processual do Estado, o CPTA referia que esta deveria ser feita
por advogados ou licenciados em direito com funções de apoio jurídico, havendo
exceções nomeadamente nos processos que dizem respeito a relações contratuais e
de responsabilidade processual do Estado que era única e exclusivamente
assegurada pelo MP, não podendo este representar as pessoas coletivas de
Direito Público nem executar funções de representação processual em formas de
ação que não concernem a relações contratuais e responsabilidade.
O artigo 11.º do CPTA que
dita os termos do patrocínio judiciário e representação em juízo não explicita,
na sua totalidade, o tipo de representação em causa, tendo sido esta questão
bastante discutida quanto à forma orgânica e legal, dicotomizado no sentido em
que se poderia tratar também apenas de um patrocínio judiciário. Em ambos os
tipos de representação, legal ou voluntária, há uma atuação de um sujeito em
nome de outrem, podendo um primeiro realizar atos jurídicos, interferir na
esfera jurídica do segundo, em seu nome, mas por sua vez, a representação orgânica
ocorre quando é feita por um órgão do representado. Há quem considere portanto,
numa visão tradicional, que o tipo de representação que estamos perante se
trata de uma representação orgânica. Devido à natureza própria do Ministério
Público e das funções que lhe são atribuídas, sendo a mais importante a defesa
da legalidade democrática, não podemos considerar a atuação do MP como um
patrocínio mas de uma verdadeira representação orgânica, pois este atua de uma
forma imparcial e não é comandado por nenhum órgão especifico do Estado, ALEXANDRA
LEITÃO[11] considera esta posição
duvidosa pois, para a autora, o MP é de facto um órgão do Estado mas não um órgão
da pessoa coletiva Estado, deduzindo então que a tese de representação legal se
apresenta como a mais correta.
Cumpre ainda esclarecer que não
cabe ao MP representar o Estado nos litígios que ocorram perante tribunais
arbitrais e julgados de paz.
A atividade de coadjuvação
do tribunal na realização do direito posiciona o MP num plano intermédio entre
a função jurisdicional e a administrativa, sendo este obrigado a agir tão
imparcialmente como o juiz, zelando pela correção no desenvolvimento do
processo e contribuindo para a qualidade da decisão.
Com a reforma do
contencioso, o MP perde protagonismo considerado excessivo até então, o que
contribui para um tendencial equilíbrio dos poderes, podendo atualmente apenas
intervir uma vez no processo quando previamente poderia intervir duas. Se antes
intervia na emissão do visto inicial e do visto final, hoje apenas intervém uma
única vez e apenas quando o MP considerar que ela se justifica em função da
relevância da matéria em causa. Não podendo versar, como anteriormente
acontecia, sobre questões de índole processual.
Pode concluir-se, deste
modo, que o Ministério Público assume uma atuação transversal a todo o
processo, posicionando-se diferentemente consoante o próprio processo: podendo
se autor, réu ou co-adjunto do tribunal. A doutrina sobre se o Ministério
Público deve continuar a ser um representante do Estado ou um guardião da
legalidade democrática não é inteiramente pacifica. Para autores como Vieira de
Andrade[12] não há nenhuma oposição
dentro do contexto do contencioso administrativo sobre a função de representação
processual do Estado atribuída ao Ministério Público, considerando também que,
em algumas situações, haja uma dificuldade de conciliação de defesa da
administração, garantindo igualmente a legalidade. Deste modo, o MP
transformou-se ao longo do tempo, podendo ser considerado no panorama atual,
como órgão constitucional integrado nos tribunais, muito diferente da anterior
concepção, mas ainda entendido como indispensável para o processo
administrativo. Fazendo o mais justo, servindo de garante dos direitos fundamentais,
dispondo de várias formas de ação, controlando o cumprimento da lei, defendendo
os interesses dos particulares e da comunidade.
Fábio Pires Moreira, n.º 22907
[1] GOMES
CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol.
II, Coimbra Editora, Coimbra 2010;
[2] GOMES
CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol.
II, Coimbra Editora, Coimbra 2010
[3] MANUEL
AUGUSTO DE MATOS, et al., O Ministério Público e a Representação do Estado na Jurisdição
Administrativa, AAFDL, Lisboa 2014
[4] MESQUITA
FURTADO, A Intervenção do Ministério Público no Contencioso Administrativo,
Coimbra Editora, Coimbra 2014
[5] SÉRVULO
CORREIA, A Reforma do Contencioso Administrativo e as Funções do Ministério
Público, Coimbra Editora, Coimbra 2001
[6] VASCO
PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise,
Almedina, 2009
[7] MÁRIO
AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, Almedina 2013
[8] SÉRVULO
CORREIA, A Reforma do Contencioso Administrativo e as Funções do Ministério
Público, Coimbra Editora, Coimbra 2001
[9] GOMES
CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol.
II, Coimbra Editora, Coimbra 2010
[10] ALEXANDRA
LEITÃO, A Representação do Estado pelo Ministério Público nos Tribunais
Administrativos;
[11] ALEXANDRA
LEITÃO, A Representação do Estado pelo Ministério Público nos Tribunais
Administrativos
[12] VIEIRA
DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, Almedina 2014
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