O Contencioso Administrativo tem vindo a ser, ao longo dos
tempos, alvo de reformas consideradas necessárias devido à falta de ajustamento
dos processos administrativos à realidade da nossa ordem jurídica.
Um dos principais, se não o principal, meio de oposição da
pessoa privada à atuação da Administração é a possibilidade de impugnação a uma
decisão administrativa, ou seja, o pedido de anulação de um ato administrativo.
Esse tipo de ação dos privados contra a administração sempre
foi possível: antes da reforma do Contencioso Administrativo já existia um
processo que dava ao particular o direito de se opor a atuações dos órgãos
administrativos. O recurso de anulação previa efetivamente essa possibilidade.
No entanto, em minha opinião, não bastava para tutelar verdadeiramente os
direitos do particular lesado.
Apesar de ter a palavra “recurso” no nome, esta ação era, na
verdade, a primeira apreciação que um tribunal administrativo fazia de um
litígio, iniciado em consequência de uma qualquer atuação da administração, que
originara uma relação jurídica administrativa entre o lesado e a e aquela. Não
era, portanto, um recurso na verdadeira aceção do termo. O processo traduzia-se
num litigio administrativo que poderia terminar com uma sentença que levaria à
anulação do ato; era esse o único efeito direto da sentença decorrente do
recurso de anulação. Na verdade, a maioria da nossa doutrina sustentava a mesma
ideia: o único pedido que o particular poderia fazer aos tribunais
administrativos era a simples anulação do ato administrativo levado a juízo. Os
efeitos decorrentes da sentença não poderiam ir para além da anulação, talvez
pudessem revestir natureza constitutiva, mas nunca de condenação.
A verdade, porém, é que a Administração ficava “obrigada”
pela anulação do ato, a não refazer o mesmo e a restabelecer a situação que
existiria na esfera jurídica do particular, se esse ato não tivesse sido
praticado. Apesar destes efeitos se verificarem muitas vezes na prática, não
houve, até à reforma fundamentação formal para esta obrigação decorrente da
sentença de anulação do ato, a meu ver, de forma lacunosa. Parece inaceitável que
a Administração não ficasse obrigada, por sentença do tribunal, a atuar de
forma a ir ao encontro da satisfação dos verdadeiros interesses e direitos do
privado. Uma simples anulação do ato sem a efetivação de outros direitos e sem
condenação formal da Administração não bastava. Como defende o Professor Vasco
Pereira da Silva, era necessário adequar o conteúdo da sentença aos efeitos que
ela produzia efetivamente. Até por motivos de segurança jurídica. Era necessária
uma transformação para acabar com a discricionariedade dada à Administração no
que à escolha das consequências existentes à data. Países com ordenamentos próximos
do nosso tinham já ultrapassado a simples anulação do ato, consagrando a existência
de diversos meios processuais que abrangessem os verdadeiros, e múltiplos,
efeitos das sentenças (como é o caso do ordenamento alemão) ou unificando todos
os meios processuais (como se verificou em diversos países).
O art. 268º/4 da Constituição da República Portuguesa (CRP) consagra
o direito fundamental de “tutela jurisdicional efetiva” dos direitos dos
administrados. Até à reforma do Contencioso Administrativo, que substituiu o
referido “recurso de anulação” pela ação administrativa especial (onde se enquadra
a impugnação dos atos), não era assegurada essa tutela efetiva dos direitos.
Ainda que indiretamente a Administração acabasse por se considerar obrigada a
executar a sentença no que toca aos efeitos repristinatórios (situação atual
hipotética em que o privado se encontraria se o ato não tivesse sido
praticado), nas palavras de MICHEL FROMONT “para que seja realizado o
restabelecimento do requerente nos seus direitos é necessário, em primeiro
lugar, que o juiz possa fazer outra coisa para além de anular o ato
administrativo, mesmo se se considerar que o respeito de uma decisão de
anulação impõe à autoridade administrativa obrigações de tomar um certo número de
medidas, uma vez que é importante que essas obrigações sejam explicitamente
definidas pelo julgamento”. E ainda que, como defendia PROSPER WILL, na prática
os efeitos fossem os mesmos, não era admissível deixar o nosso ordenamento
continuar com tamanha lacuna (agora, palavras minhas).
A Ação Administrativa Especial, que substituiu o antigo
Recurso de Anulação, vem revolucionar o Contencioso Administrativo na medida em
que passou a ser possível cumular, com o pedido de anulação do ato através da
impugnação do mesmo, outros pedidos referentes à mesma situação jurídica
administrativa: sejam eles de condenação ou de simples reconhecimento de
direitos (art. 4º Código Processo dos Tribunais Administrativos). Ou seja, hoje
em dia, sempre que em causa estiver a impugnação de um ato administrativo em
execução ou já executado, a ação para a efetivação do direito de anulação do
ato englobará naturalmente os outros pedidos cumulados. Da ação declarativa,
aqui chamada de ação administrativa especial, poderá resultar uma sentença com
efeitos anulatórios, declarativos e condenatórios, conforme os pedidos
cumulados apresentados pelo particular.
Parece-me óbvia a evolução do processo, que passou a abranger
todos os efeitos efetivos da anulação de um ato administrativo a pedido de um
particular. Temos, agora, uma verdadeira tutela efetiva dos direitos dos
administrados como consagrado no supracitado art. 268º/4 CRP, que podem contar,
mediante apresentação de outros pedidos cumuláveis, com a impugnação do ato,
com a execução da sentença no seu todo pela administração, passando a ser-lhes
assegurado o direito a pedido de condenação da mesma.
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