A definição de acto administrativo para efeitos de impugnação contenciosa

Cumpre, em primeiro lugar, sublinhar que a classificação de um acto como acto administrativo é imprescindível para que o interessado tenha a informação necessária para saber se poderá ou não impugnar contenciosamente um determinado acto jurídico, fomentando assim o aumento recíproco do nível de expectativas jurídicas entre os diversos actuantes. Como bem se sabe, o objecto dos processos de impugnação corresponde, em princípio, a um acto administrativo, nos termos do artigo 51º/1 CPTA. Por conseguinte, esses processos prendem-se necessariamente com a definição de ‘’acto administrativo’’, uma vez que nem todo o acto jurídico é um acto administrativo, só o sendo aquele que reúna todas as particularidades que o permitam qualificar como tal. Em regra, todos os actos administrativos são susceptíveis de impugnação, como se retira do artigo supra citado. Posto isto, o cerne da questão encontra-se no conceito do tal ‘’acto administrativo’’ e este conceito aparece definido no artigo 148º do Código do Procedimento Administrativo como ‘’decisão que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, vise produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta’’. Desta definição podemos desde logo, retirar as características fulcrais e distintivas do acto administrativo, e é com recurso a estas características, ou melhor dizendo, a estes elementos constitutivos da definição de acto administrativo que nos é permitido identificar o acto susceptível de impugnação ou o acto impugnável, seja qual for a natureza da entidade que o praticou e da forma sob a qual o praticou.

Ao contrário da realidade antes da revisão de 2015, nos dias de hoje foi adoptado uma definição abrangente de acto administrativo no artigo 148ºCPA, uma vez que, segundo este artigo, qualquer sujeito, independentemente da sua natureza pública ou privada, que pratique um acto jurídico concreto ao abrigo de normas de Direito Administrativo, isto é, normas que confiram direitos ou imponham deveres por motivos de interesse público, que não interferem no quadro de relações jurídico-privadas (‘’exercício de poderes jurídico-administrativos’’) que permitam que esse acto produza de forma unilateral efeitos na ordem jurídica geral, então esse acto será um acto administrativo e, consequentemente, o juízo sobre a sua legalidade será submetido aos tribunais administrativos sob o regime processual da impugnação dos actos administrativos. Deste modo, exemplos do leque de situações que se enquadram no artigo 51º/1 CPTA os actos praticados durante procedimentos pré-contratuais ao abrigo de normas de Direito Administrativo, com vista a celebração de contratos públicos.

Por outro lado, continuando a análise do artigo 148º CPA, e em moldes semelhantes ao anterior artigo 120º, verificamos a qualificação do acto administrativo como uma decisão logo no início da sua previsão, o que significa que a componente decisória não deixou de corresponder a um elemento fundamental para a definição de acto administrativo. Isto significa que, para que um acto jurídico concreto possa ser classificado como um acto administrativo é essencial que seja uma decisão, ou seja, que tenha um cariz decisório, que estabeleça uma orientação dos acontecimentos, um sentido dos comportamentos necessários a adoptar, que não se esgotam numa declaração de ciência, de um juízo de valor ou de uma opinião, o que sucede na generalidade dos actos preparatórios dos procedimentos administrativos, de que são exemplo os pareceres não vinculativos, das informações e das propostas, pois todos estes exemplos, na medida em que não contêm decisões, não correspondem a actos administrativos e, por conseguinte, não são impugnáveis. Posto isto, verifica-se a essencialidade do conteúdo decisório para a qualificação de um acto como acto administrativo. Ainda neste âmbito, tendo ficado assente que o requisito do conteúdo decisório do acto é fundamental para a qualificação de um acto como administrativo, é necessário fazer uma breve nota sobre a regra segundo a qual não são susceptíveis de impugnação contenciosa, os actos jurídicos mediante os quais a Administração se limita a confirmar definições jurídicas que tenham sido introduzidas por actos administrativos anteriores, que corresponde à regra da inimpugnabilidade dos actos meramente confirmativos, consagrada no artigo 53ºCPTA logo no seu nº1. Esta regra aplica-se em primeiro lugar, para aqueles actos que se limitam a reconhecer que sobre um determinado assunto já anteriormente foi tomada uma decisão e que, portanto, não implicam um novo poder de decidir. Isto deve-se ao facto de, neste caso, não estarmos perante decisões e, por conseguinte, perante actos administrativos na formulação do artigo 148ºCPA, mas sim perante declarações meramente enunciativas da realidade. Posto isto, deve ficar assente que o ‘’acto meramente confirmativo’’ não pode ser aproveitado para reabrir um determinado litígio e, deste modo, não poderá ser impugnado por quem, tendo sido constituído no ónus de impugnar o acto anterior dentro dos prazos legais, não o tenha feito, pois, caso contrário, estar-se-ia a possibilitar que o litígio fosse reaberto perante a inobservância dos respectivos prazos legais. É com base neste fundamento que o artigo 53º/2 tem lugar no Código de Processo nos Tribunais Administrativos. Nesta ordem de ideias, será possível a impugnação de actos meramente confirmativos nos casos em que quem poderia ter impugnado um acto administrativo que deveria ter sido obrigatoriamente publicado e não o foi ou sobre o qual deveria ter sido obrigatoriamente notificado e não o foi, pelo que, nestes casos, o interessado poderá certamente impugnar os actos que o venham confirmar uma vez que será através deles que pela primeira vez encarado com o ónus que lhe permite reagir contra uma decisão que, até esse momento, constava de um acto que não tinha o ónus de impugnar, pelo que esta solução se revela compreensível.

Em terceiro lugar, nos termos da definição de acto administrativo vigente no ordenamento jurídico português, os actos administrativos tencionam produzir efeitos externos, ou seja, afectar direitos e interesses de entidades exteriores àquela que os praticou. Parece aqui que, de acordo com o artigo 148ºCPA se pretende que, dentro do âmbito dos actos jurídicos concretos com conteúdo decisório, se distinga entre os actos que visam produzir efeitos externos e actos que, por não visarem esses efeitos, devem ser classificados como actos internos. Esta pretensão parece ter como objectivo a exclusão da categoria de actos administrativos aqueles actos decisórios praticados no âmbito de relações intra-administrativas, reservando assim um conceito restrito de acto interno, que corresponderá exclusivamente aos actos praticados no âmbito dessas relações. Poder-se-ia pensar que, para que um acto jurídico concreto praticado no exercício de poderes administrativos pudesse ser objecto de impugnação, que seria necessário que ele se projectasse sobre situações jurídicas respeitantes a entidades distintas daquela que os emite e que, por conseguinte, ficariam excluídos do âmbito dos actos que podem ser objecto de impugnação contenciosa os actos que contivessem decisões com um âmbito meramente interno, na medida em que possuíam um alcance estritamente intra-administrativo. Acontece, porém, que o Código de Processo nos Tribunais Administrativos consagra uma solução no artigo 51º/2, al.b) que permite a impugnabilidade de actos intra-administrativos, praticados por órgãos de uma entidade pública em relação a outros órgãos pertencentes a essa mesma entidade, falando-se aqui em relações inter-orgânicas. A explicação para esta escolha do legislador prende-se com o esbatimento da contraposição extrema entre os actos de autoridade da Administração com eficácia externa, que, uma vez que definem situações jurídicas exteriores à esfera da própria entidade que os emanam seriam considerados contenciosamente impugnáveis e os actos de autoridade da Administração que, por se direccionarem meramente a órgãos ou funcionários e, nesse sentido, esgotarem os seus efeitos dentro da esfera da entidade pública que as emanou, não seriam considerados actos susceptíveis de impugnação contenciosa. Por conseguinte, actualmente, o funcionamento interno das entidades públicas tem vindo a ser caracterizado cada vez mais por acontecimentos de ‘’conflitualidade’’ que decorrem de escolhas relativas à distribuição de competências que assentam na concessão aos vários órgãos da mesma entidade, de esferas de acção própria e, por conseguinte, assentam igualmente na respectiva constituição como sujeitos próprios de imputação final de poderes e deveres, o que os coloca numa posição de certa rivalidade ou antagonismo perante outros órgãos da mesma entidade pública.

Por último, aquando da leitura do artigo 52º/1 CPTA, verificamos que a impugnabilidade dos actos administrativos não depende da forma sob a qual eles tenham sido praticados, que corresponde à expressão do princípio consagrado na Constituição, no seu artigo 268º/4 que assegura a possibilidade de impugnar os actos administrativos ‘’independentemente da sua forma’’. Neste sentido, qualquer acto administrativo poderá ser impugnado, ainda que revista a forma, por exemplo, de acto legislativo ou regulamentar e, obviamente, com fundamento em qualquer das causas de invalidade de que o acto sofra, sem qualquer dependência da forma sob a qual haja sido praticado, uma vez que o intuito do princípio constitucional é o de que a substância prevaleça sobre a forma, neste contexto. 


Bibliografia:

AROSO DE ALMEIDA, Mário. Manual de Processo Administrativo, 2ªedição, Almedina, 2016.

SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ªedição, Almedina, 2009.


Mariana Castro, nº 24040