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Legitimidade ativa, artigo 55º/1 a) CPTA, contenda do "interesse direto e pessoal"

 Tanto se fala em legitimidade, quer em processo civil e agora em contencioso administrativo e então, desta forma, é útil enquadrar este conceito no tema escolhido. 

Assim, antes de centrar-me naquilo que é a essência deste comentário, legitimidade ativa dos particulares para a impugnação de atos administrativos, mais concretamente o artigo 55º/1 a) Código Processo dos Tribunais Administrativos (doravante, CPTA), vou primeiramente abordar a questão da legitimidade ativa na parte geral. 

A matéria da legitimidade no âmbito em que nos interessa vem densificada no CPTA, sendo então assim consagrada e desenvolvida como um pressuposto processual, acompanhando os outros também nossos conhecidos, como a personalidade e capacidade judiciária, que têm de estar preenchidos para que o juíz se pronuncie sobre o mérito da causa e assim profira uma decisão. 

A legitimidade ativa é um pressuposto processual que determina quem pode ser autor numa ação administrativa, isto é, quem pode recorrer aos tribunais para propor uma ação. Não se confunde, com a suscetibilidade de ser parte (personalidade judiciária) ou de estar por si em juízo (capacidade judiciária), sendo então o facto de se poder ser o autor daquela ação em específico, no caso em concreto.(1)

O artigo supra mencionado, artigo 55º/1 a) CPTA, tem um critério aferidor da legitimidade especial em relação ao critério geral do artigo 9º/1 a) CPTA. O critério aferidor da legitimidade ativa, em geral, é quando o autor "alegue ser parte na relação material controvertida", ou seja, tem legitimidade quem seja afetado na sua esfera jurídica por alguma ação da administração podendo recorrer aos tribunais, assentando assim numa base sujetivista, em que considera que o contencioso administrativo existe para tutelar direitos individuais/posições jurídicas dos cidadãos. Esta posição/vertente contrapõem-se à objetivista, visão mais alargada da legitimidade, considerando que o contencioso administrativo tem como função tutelar a legalidade e a prossecução do interesse público, ora dependendo da vertente adotada o resultado será diferente.

Tal disposição ressalva logo as "disposições particulares" presentes na parte especial, artigo 55º/1 CPTA, alínea a), que vou analisar.  

Desta forma, o critério especial para aferir a legitimidade ativa do particular para impugnar um ato administrativo prende-se com o facto de "ser titular de um interesse direto e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo ato nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos", ou seja, a lei não exige que o autor seja o titular da relação material controvertida para se considerar parte legítima, mas limita-se a exigir que o autor alegue ser titular de um interesse direto e pessoal. 

Perante isto, resta perguntar o que é um "interesse direto e pessoal", sendo então necessário desconstruir tal expressão para que o pressuposto da legitimidade ativa esteja verificado. O que é o "interesse"? Por si só, como é sabido de todos nós,  o conceito de interesse é bastante controvertido, dando azo a diferentes teses e entendimentos, e não descurando esta discussão vou centrar-me essencialmente no que é essencialmente um interesse direto, por um lado, e por outro, um interesse pessoal. (2)

Tal formulação, interesse direto e pessoal, é o consagrado nos dias de hoje, sendo que anteriormente não era assim, exigia também que fosse legítimo, ou seja, a utilidade que se pretendia retirar não podia ser reprovada pela ordem jurídica. Neste sentido, o professor Vieira de Andrade, vem pronunciar-se, pelo facto de isto não querer dizer que tal interesse possa ser ilegítimo, mas basta um interesse diferenciado, não sendo apenas exigido a titularidade de um interesse legalmente protegido.  

Para o professor Vasco Pereira da Silva, o autor terá um "interesse direto e pessoal" quando alegue a titularidade de um direito subjetivo, uma posição jurídica de vantagem. 

Por outro lado, professor Mário Aroso de Almeida, faz a distinção entre as duas características do interesse, defendendo que são realidades distintas. Será por um lado um "interesse direto" quando for atual, imediato, ou seja, a pessoa que intenta uma ação de impugnação  do ato administrativo deve ter naquele momento um interesse em que tal ato seja anulado ou declarado nulo, devido à existência de uma situação efetiva de lesão que justifica tal impugnação, não bastando uma situação hipotética. No fundo, reporta a isto ao facto de o interessado ter interesse processual ou interesse em agir. 

Neste campo, há quem discorde desta posição tomada, pois individualizam o pressuposto, interesse processual como um pressuposto geral, ou seja, tendo em conta que o interesse processual se traduz numa utilidade de acesso ao processo e adequação do meio processual escolhido, consideram que a mera titularidade de um direito não era suficiente para justificar esse acesso. 

Por outro, o interesse será pessoal, ou seja, interessa para este campo a pessoalidade, isto é, o impugnante é parte legítima, se tem uma efetiva necessidade de tutela jurídica, ou seja, uma utilidade que seja aproveitada por ele próprio. Para o autor, prof. Mário Aroso de Almeida, é esta a principal característica que interessa para aferir a legitimidade ativa. 

Afasta-se a hipótese, e faz claramente sentido de se poder alegar meros interesses de facto, pois se assim fosse poderia dar azo a situações e a decisões injustas por razões sem fundamento jurídico. 

Para finalizar, e fazendo uma abordagem geral ao que foi referido, aproximo-me do entendimento que tem vindo a ser apoiado pelo Supremo Tribunal de Justiça, no sentido de que é necessário entender de forma ampla o critério previsto, "interesse direto e pessoal", claramente dando importância à questão da pessoalidade, assim como é defendido pelo professor Mário Aroso de Almeida como sendo o principal critério aferidor da legitimidade, mas não se deve descurar o critério da atualidade, ligado ao caractér direto do interesse, pois é necessário para impugnar um determinado ato administrativo que este tenha causado ou esteja a causar prejuízo ao lesado, sob pena, se assim não fosse, não fazer sentido estar a fazer-se valer do contencioso administrativo.

(1) Mário Aroso de Almeida, "não se reporta, em abstrato, à pessoa do autor ou do demandado, mas afere-se em função da concreta relação que (alegadamente) se estabelece entre as partes e uma concreta ação, com um objeto determinado".

(2) Quanto a este "problema" a jurisprudência tem-se pronunciado com diferentes entendimentos, para isso, cfr. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, 20 Junho de 2012, processo nº 230/12, que quanto ao interesse direto e pessoal, entende que alarga "possibilidade da propositura de uma açao desta natureza àqueles que não sendo os titulares ... podem ser prejudicados por ela".  Confrontar ainda o acórdão do Supremo Tribunal administrativo, 29 Outubro de 2009, processo nº 1054/08, que vem ratificar o já afirmado, no sentido de que "não basta a invocação de um qualquer direito ... legitimidade ativa visto que esse interesse seja direto e pessoal". 

Vanessa Oliveira
Nº 24853 TA12