Do artigo 52.º, número 3 da Constituição da República
Portuguesa (doravante CRP) extraímos um importante direito fundamental: o
direito de ação popular[1].
No artigo mencionado pode ler-se “é conferido a todos (…) o direito de ação
popular nos casos e termos previstos na lei, incluindo o direito de requerer
para o lesado a correspondente indemnização”, passando de seguida a uma pequena
enumeração de ocorrências. Poderá afirmar-se que este artigo integra uma
relação de conexão com o direito de acesso aos tribunais e tutela jurisdicional
efetiva, presente no artigo 20º CRP.
É, assim, um direito subjetivo de ação judicial[2],
concedendo aos ofendidos a possibilidade de recurso a órgãos jurisdicionais, de
modo a obterem uma solução para conflitos existentes. O instituto da ação
popular concretiza um direito de participação política[3].
Em suma, é um direito fundamental de acesso aos tribunais,
com uma legitimidade para a sua propositura bastante vasta, como analisada em
seguida. Sendo a legitimidade processual assumida como a posição da parte
naquele processo em concreto, ou seja, a sua relação com o objeto em juízo.
Com a Lei nº 83/95, o legislador tornou a ação popular um
instrumento de tutela de interesses gerais da coletividade a nível
administrativo (concretizada no artigo 9.º, número 2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos), cível e criminal, implementando o modelo constitucional.
Como objeto da ação popular temos, obrigatoriamente, de
colocar a defesa de interesses difusos. O cerne da questão está, então, em saber
como se definem estes interesses e, por conseguinte, o que os distingue de
figuras similares.
Tal como o nome indica, são interesses coletivos os
pertencentes a um grupo ou categoria indeterminada, contudo determinável, tendo
na sua base uma relação jurídica comum a vários indivíduos[4]
(i.e., têm os seus “portadores” definidos). Não se sabe a totalidade de
elementos constituintes desta classe, no entanto é relativamente fácil a sua
identificação total. Obrigatória é, por conseguinte, a existência de um elemento
de união entre cada titular e o interesse preservado.
Quanto aos interesses individuais homogéneos (ou direitos
subjetivos fracionados[5]),
estes decorrem de uma causa comum. Ou seja, a sua lesão, ainda que individual,
adveio de uma conduta universal. Por esta razão, os seus titulares são pessoas
determinadas, e o seu objeto é suscetível de divisão, ou melhor, são passíveis de
uma tutela individual para cada um dos sujeitos lesados.
Relativamente a estes interesses surgem algumas dúvidas
sobre a possibilidade da sua tutela com recurso à ação popular.
Autores como os Professores Mário Esteves de Oliveira e
Rodrigo Esteves de Oliveira defendem a admissibilidade destes interesses serem
objeto de proteção no âmbito da ação popular, uma vez que advêm de uma mesma
fonte. Chegaria, deste modo, o seu “nascimento” similar, violador de um bem
constitucionalmente protegido.
Por outro lado, autores como o Professor Figueiredo Dias,
defendendo a classificação destes direitos como direitos subjetivos, e o Professor
Miguel Teixeira de Sousa, defendendo a admissibilidade de uma ação popular
apenas e só quando estejam em causa interesses difusos. Na última via, o autor
não descarta a hipótese, contudo, de uma ação em que, simultaneamente, estejam
a ser defendidos interesses coletivos ou individuais homogéneos e interesses
difusos[6].
Por último, chegamos aos chamados interesses difusos, estes
terão sempre de ser correlativos de valores e bens constitucionalmente
protegidos, nomeadamente: património cultural, bens do Estado, ambiente, saúde
pública. O objeto destes interesses não é suscetível de divisão por todos os
indivíduos a que se reporta e, concomitantemente, não é suscetível de
desaparecimento (ou esgotamento).
Em poucas palavras, interesses difusos são: interesses de
todas as pessoas integrantes de uma comunidade, simplesmente pelo facto de o
serem (não há qualquer identificação das partes, em oposição aos interesses
coletivos); não divisíveis, não apropriáveis, não transmissíveis, nem
renunciáveis.
No interesse difuso não é possível estabelecer com clareza
quem faz ou não parte da categoria, uma vez que, a sua composição é ocasional,
não existe uma constituição fixa e imutável.
Contudo, esta explicação e divergência não fará sentido para
quem entenda que os interesses individuais homogéneos nada mais são do que uma
reflexão dos interesses difusos e os interesses coletivos na esfera individual
de cada um. Assim, o interesse na qualidade de vida é um interesse difuso, mas
o interesse de cada um dos habitantes de uma região nessa qualidade de vida é
um interesse individual homogéneo[7].
Este é, então, a concretização de uma ideia mais ampla (tanto interesses
difusos como interesses coletivos). Deste modo, não existiria uma tripartição,
mas uma bipartição: coletivos/individuais homogéneos e difusos/individuais
homogéneos.
Como se poderá perceber, existe uma grande incerteza no que
se deverá considerar interesse “relevante” no quadro da ação popular. Nesta fragmentação
criada poderemos observar a dificuldade em manter fixos os critérios de diferenciação.
Todos estes conceitos tornam-se um pouco fluídos, sem barreiras necessárias
para a determinação da consequente legitimidade ativa inevitável para a
instauração do processo. Quem serão as entidades e/ou indivíduos com a
faculdade de instaurar a ação se não se conseguem definir exatamente (e sem
critérios doutrinários que na prática serão difíceis de enquadrar in casu) os
interesses em jogo; visto que, só é atribuído às entidades cujos interesses
particulares estejam em direta relação com o objeto do próprio processo.
Como o Professor José Robin Andrade comenta “o que carateriza
o instituto da ação popular é o facto de a legitimidade ser reconhecida e
averiguada, não de um modo concreto e casuístico, mas em termos gerais e
abstratos (…) é necessário que o interesse comum resultante dessa participação
seja suficientemente difuso e geral para se não identificar com os interesses
pessoais e diretos em que assenta em regra a legitimidade e a titularidade do
direito de ação judicial”[8].
Sendo, deste modo, de difícil apreensão o âmbito de
aplicação da Lei da Ação Popular (Lei nº31/95, 31 de Agosto), presente no
artigo 1.º, bem como a legitimidade ativa e o interesse de agir (retirados do
artigo 2.º).
Esta situação poderá levar ao recurso à ação popular de
forma abusiva ou infundada, assim causando vários prejuízos.
Madalena Paulino, nº24236
[1]
Ressalva-se que, neste pequeno comentário, apenas se fará referência à ação
popular designada no artigo 9.º/2 CPTA (assim como alínea f) do artigo 55.º/1)
e não à chamada “ação popular autárquica ou local” referida no artigo 55.º/2
CPTA
[2] Como
referido pelo Professor José Robin de Andrade em A ação popular no direito administrativo português
[3] Como
referido por Professor Mariana Sotto Maior: “é um instrumento de participação e
intervenção democrática dos cidadãos na vida pública, de fiscalização da
legalidade, de defesa dos interesses das coletividades e de educação e formação
cívica de todos. É, assim, consagrada uma forma peculiar de participação dos
cidadãos, individual ou coletivamente organizados, na defesa e preservação de
valores essenciais, por pertencerem a uma mesma coletividade”, em O Direito de ação popular na Constituição da
República Portuguesa
[4] É de
ressalvar, no entanto, como faz o Professor Lebre de Freitas que o interesse
relaciona-se com uma classe identificável e, de algum modo, organizada, mas sem
que essa estrutura se processe em termos de pessoa coletiva.
[5] Como
indicado pelos Professores Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de
Oliveira, Código de Processo dos
Tribunais Administrativos – Anotado, Vol I.
[6] Ocorreria,
nesta situação, a chamada “ação mista”
[7] Exemplo
retirado de documento da Procuradoria-Geral Distrital de Lisboa: Ministério Público e a tutela dos interesses
difusos na Comarca de Lisboa
[8] José Robin
Andrade, em A ação popular no direito
administrativo português
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