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O tempo no contencioso administrativo – a relação com o modus judiciário

O tempo é, seguramente, um elemento essencialmente determinante para a compreensão do modus de funcionamento dos tribunais administrativos, v.g., a sua dimensão organizativa, em ligação com as formas de processo ao dispor dos particulares que visam a efetivação do imperativo constitucional da tutela jurisdicional efetiva (artigo 268º/4 CRP e 2º/1 CPTA). Trata-se de um fator decisivo, com valor jurídico elevado, que pondera, por um lado, o hiato temporal preciso para que os tribunais possam, em boas condições, julgar uma causa e, por outro lado, a atribuição aos particulares de uma disponibilidade aceitável para decidirem, num certo espaço temporal, se querem ou não lançar a mão aos meios processuais disponíveis para a efetivação dos seus direitos, sob pena de caducidade destes. No primeiro caso, estará em causa, numa perspetiva da satisfação da necessidade pública, o confronto útil entre a boa gestão da função jurisdicional do Estado (artigo 20º/4 CRP e 7º-A/1 CPTA) e o período razoável dentro do qual se deve terminar o processo com decisão de mérito (20º/5 CRP e 2º CPTA) como forma de assegurar, efetivamente, a utilidade dessa mesma função jurisdicional. No segundo caso, num prisma privativo, o confronto é de ordem dispositiva e relaciona a proteção dos direitos fundamentais (artigo 20º/1 da CRP – que implica para o particular um direito de natureza pública ao uso dos meios e recursos judiciários, tidos por mais adequados para serem utilizados na concretização desses direitos) com a liberdade/ónus de impulso processual (2º/1 e 7º-A/1 CPTA). Tratam-se, a meu ver, de questões que passam tanto mais pela organização do sistema judicial (definido por lei), principalmente, pela própria lei que define a tramitação do processo administrativo e, por outro lado, também pelos mecanismos substantivos colocados à disposição dos particulares para a concretização do princípio constitucional da tutela efetiva. O que significa que a efetivação deste princípio começa desde a criação das leis de processo, passando pela definição dos meios processuais simplificados e indo até ao alargamento das garantias dos particulares. O objetivo único, porém, do contencioso será sempre em primeira linha, à luz do sistema atual (268º/4 CRP e 2º/1 CPTA), o de garantir a tutela efetiva dos direitos dos particulares, objetivo esse que exige cada vez mais uma atualização e adaptabilidade eficiente da máquina jurisdicional aos desafios da atualidade socioeconómica. É aqui que entra, creio eu, a importância do tempo nos processos administrativos, não só porque a sucessão dos acontecimentos no dia a dia é capaz de tirar utilidade a qualquer situação conflitual, como porque as pessoas ganham a vida em função da sua disponibilidade temporária.

A dimensão temporal da atividade jurisdicional, não deve ser confundida com a morosidade legal que consiste no proferimento da sentença para além do prazo legal. O que discuto aqui é a dimensão temporal legal da justiça, criticável, na perspetiva do julgador, como desatenta à complexidade da atividade jurisdicional e às circunstâncias imprevisíveis que levam, muitas vezes, à morosidade e, na perspetiva do julgado, como alheia aos prejuízos que uma justiça morosa causa à sociedade e ao desenvolvimento económico. Está em causa, portanto, a realização de uma justiça de qualidade e eficaz e a proteção plena (com utilidade) dos direitos dos particulares, e fala-se, por isso, no prazo legal justo. O que também discuto aqui é a relevância substantiva do tempo na concessão e manutenção dos direitos dos particulares, uma dimensão temporal demasiado relevante em sede jurisdicional, porque determina o hiato temporal em que o impulso processual deve ocorrer. O tempo recorte aqui é o que começa a contar a partir da petição inicial, que consiste na manifestação do impulso processual do interessado. A partir deste momento, é atribuído ao tribunal o tempo necessário para a preparação processual. Na verdade, inúmeros atos praticados pelo tribunal durante a gestão processual consistem apenas em rotinas burocráticas que pouco ou nada ajudam para a celeridade processual, apesar do regime do SITAF (Sistema Informático dos Tribunais Administrativos e Fiscais), não tanto por incompetência ou culpa dos funcionários, mas por falta de meios materiais e humanos para fazer face aos números avultados de processos pendentes e, eventualmente, pela deficiente instrução do processo levada a cabo pelos advogados das partes (apesar da competência do juiz na fixação da base instrutória – 511º CPC). O tribunal dispõe, no entanto, de 30 dias para proferir a sentença após o encerramento da audiência final (607º/1 CPC, aplicável subsidiariamente, ex vi 1º CPTA).

Sem atenção às formas de processo especialmente consideradas e tomado como exemplo os processos impugnatórios, deve-se realçar que, na ação administrativa de anulação de ato administrativo, são relevantes os prazos que medeiam a produção do ato administrativo lesivo e o recurso do lesado ao tribunal, onde (à luz dos artigos 57º a 59º, incluindo aqui o caso da ação de condenação por indeferimento referido no artigo 69º/2) o prazo-regra é o de três meses, sem prejuízo do prazo de 1 ano pelo Ministério Público e sem prejuízo das exceções do 58º/3. Assim, cumprido este prazo e notificado o réu, que pode deduzir a defesa quer por exceção que por impugnação, todos os prazos são determinados, por lei, a favor do tribunal. No CPTA atual, a grande maioria dos prazos instrutórios são discricionários, cabendo ao tribunal decidir o tempo preciso para as partes introduzirem mais elementos no processo, conforme resulta do artigo 7º do CPTA. A favor dos particulares, portanto, além do prazo dos três meses suprarreferidos, ocorrem o prazo da ação condenatória para suprir a inércia da Administração, que é de um ano (prazo-regra) nos termos do 69º//1 e o da ação de impugnação de norma, que é, excecionalmente, de seis meses, quando o vício não for de inconstitucionalidade (74º/2 CPTA e 144º/2 CPA), sendo que por regra a impugnação é possível a todo o tempo nos outros casos (74º/1 CPTA), e o da ação de invalidade de contratos, que é de seis meses nos termos dos artigos 74º-B/2 e 3 CPTA e 285º do CCP. Estes prazos fundam-se no interesse público (garantindo à Administração pública uma segurança necessária para o exercício da sua função) e nos direitos fundamentais dos cidadãos (o direito a uma tutela jurisdicional efetiva dos seus direitos) contra os atos da Administração lesivos dos seus direitos.

Do exposto resulta que a técnica legislativa sobre a tempestividade dos prazos tanto visa assegurar a efetividade da tutela jurisdicional efetiva como uma melhor qualidade da função pública jurisdicional. Na perspetiva desta analise o que importa é a demonstração da imprescindibilidade jurídica do tempo no contencioso, tanto para garantir a segurança da Administração que não pode ver os seus atos suscetíveis de anulação a todo o tempo, como dos particulares que não podem ter os seus pedidos definitivamente pendentes em tribunais para julgamento. Portanto, o tempo aqui considerado é mesmo do interesse público, por isso, o sistema deve, constantemente, focar-se na gestão do tempo por forma a satisfazer esse desiderato. O tempo, pois, encerra em si um elemento essencial na eficiência do sistema judicial, na tutela processual do cidadão face à Administração, e nisso influem decisivamente os fatores de ordem processual. Pode dizer-se que a duração excessiva do processo administrativo determinou uma explosão dos meios cautelares, e, numa relação de causa-efeito, provocou inevitavelmente um aumento da necessidade de tempo para a decisão do pleito. As duas partes no processo (o cidadão e a Administração), têm posições adversárias distintas, em que uma reclama a procedência do seu pedido, e a outra a sua improcedência, encontram-se ainda numa posição diversa em face da duração do processo. O cidadão aspira, em regra, a uma justiça administrativa rápida e eficaz, ao passo que a Administração, em torno da duração do processo, tem como que um interesse objetivo na sua ineficácia, pois detém já a força adveniente da eficácia do procedimento administrativo, e assim, poucas ou raras vezes, lhe interessa a aceleração da duração do processo judicial.

Bibliografia

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Amadu Dafé, Nº23970