A
Lei nº15/2002 de 22 de Fevereiro, com entrada em vigor a partir do dia 1 de
Janeiro de 2004, foi responsável pela criação de dois meios processuais
distintos: a ação administrativa comum e a ação administrativa especial.
Seguindo o entendimento do professor MÁRIO AROSO ALMEIDA, podemos dizer que, o
facto de termos diferentes formas de processo provém de uma opção legislativa
baseada na ideia de que os processos não devem ter todos a mesma tramitação,
sendo as especificidades de cada tipo de pretensão que conduzem à existência de
diferentes formas de processo. É deste raciocínio que resultam as quatro
principais formas de processo que temos no Contencioso Administrativo, onde se
inclui, dentro dos processos não urgentes, a ação administrativa especial e a
ação administrativa comum. É precisamente dentro dos processos não urgentes que
encontramos a consagração de um método dualista.
Em função da reforma de que foi alvo o CPTA, o
recurso de anulação passou a ser denominado como impugnação de atos e os
pedidos de condenação à prática do ato devido, bem como a declaração de
ilegalidade de normas passaram a configurar o conteúdo da ação administrativa
especial, em conformidade com o artigo 46º do CPTA. Cabe aludir à diferenciação
entre estes dois meios processuais distintos. Neste sentido, a ação
administrativa comum assenta na resolução de litígios nos quais a Administração
não tem “ius imperii”, ou seja, a Administração não está numa posição de soberania,
na qual detenha poderes de autoridade para emanar atos vinculativos. Pelo
contrário, no respeitante à ação administrativa especial, esta fixa os meios
legais impostos para dirimir os litígios em que a Administração se mostra
investida dos seus poderes de autoridade, emitindo atos vinculativos, sendo,
por conseguinte, a forma processual adequada na qual se apreciam e julgam
apenas os litígios que se prendam com impugnação atos
administrativos/regulamentos ou normas administrativas, pedidos de condenação à
prática de atos devidos e de declaração de ilegalidade por omissão de normas
administrativas [cfr. arts, 37.° e 46.° do CPTA.” [Acórdão do Tribunal Central
Administrativo Norte Processo: 02062/13.1BEPRT, 1ª Secção - Contencioso
Administrativo 20/03/2015.]
Porém, em 2015, concluiu-se pela
necessidade prática de unificação dos meios processuais outrora distintos,
revogando-se o preceito do artigo 46º do CPTA e, por conseguinte, adotou-se um
modelo unificado denominado ação administrativa. Dir-se-á “será este um dos
grandes passos na reforma administrativa de 2015?”, a questão embora complexa
parece ser de resposta afirmativa, no sentido de que, como defendido pelo
professor VASCO PEREIRA DA SILVA, a dualidade dos meios processuais ficou
assente em perceções um quanto arcaicas do Direito Administrativo, em virtude
dos “traumas de uma infância difícil”.
Ainda assim, existem autores que consideram a dicotomia necessária, como é o
caso do professor SÉRVULO CORREIA, que defende a matriz dualista, assente na contraposição
entre o recurso contencioso e a forma do processo declarativo comum do CPC, ao
que hoje chamamos de ação administrativa especial e ação administrativa comum.
Concentremo-nos agora no cerne da nossa questão. Esta nova forma
processual, consagrada no artigo 35º do CPTA, está sujeita ao regime que
anteriormente correspondia à ação administrativa especial, embora com
alterações resultante da reforma do CPC que tiveram influencia também na
reforma do CPTA, nomeadamente na tramitação da nova ação administrativa. A
eliminação da dicotomia é defendida tendo em conta diversos pontos de
incidência. Um dos pontos com maior relevância e interesse é a falta de
autonomia do CPTA na resolução dos litígios iminentes que surjam no âmbito da
ação administrativa comum, uma vez que na resolução desses litígios o CPTA
remete a questão para o regime do CPC, de acordo com o disposto no artigo 35º,
nº1, o que revela, de facto, a sua falta de autonomia e coloca patente a
fragilidade do próprio Contencioso Administrativo. O professor MIGUEL RAIMUNDO,
considera que existem dois pontos fulcrais que originaram a alteração do
mecanismo dicotómico. Neste sentido, apresenta razões que se prendem com a
controversa inserção do pedido de condenação à omissão da prática do ato
administrativo no seio da ação comum, como consagrado no artigo 37º,nº2, alínea
c), do CPTA, e ainda com a inserção dos pedidos de nulidade e declaração de
inexistência estarem tramitados no âmbito da ação administrativa especial,
conforme aos artigos 46º, nº2 e 50º. Nº1, do CPTA. Por outro lado, apresenta o
argumento sustentado no tradicional exemplo de RUI MACHETE no sentido de que “um litígio em matéria de vizinhança entre o
proprietário ou empreiteiro e o vizinho, a propósito de uma licença de
construção: quando o vizinho pretenda que a licença de construção não seja
usada e a construção feita, temos uma ação impugnatória; quando o empreiteiro
ou dono do terreno pretendem que o vizinho não possa opor-se à construção,
estamos perante uma ação de condenação à abstenção de um comportamento que
representa uma ameaça de uma lesão futura”, isto é, perante uma relação
jurídica igual pode ser apresentado uma ação administrativa comum e uma ação
administrativa especial.
Concludentemente, a dicotomia
existente apresentou-se como controversa e até mesmo comprometedora do sistema
do Contencioso Administrativo, funcionando quase como que um remo que foi
fazendo força para o lado oposto à tentativa de rumo levado a cabo pelo
Contencioso na sua perspetiva de evolução e autonomia. Vejamos que as
alterações levadas a cabo pela reforma do Contencioso de 2015, tendo em conta a
unificação ou unipolarização dos meios processuais na denominada ação
administrativa, são o inicio de um percurso ainda nebulado, no qual ainda haverá
muito terreno verde a pisar e este é o processo mais difícil após a aprovação
de retificações com um cariz tão preponderante como as que surtiram no
desaparecimento da dicotomia entre ação administrativa comum e ação
administrativa especial. A questão que se coloca e colocará durante algum
tempo, pelo menos pelo tempo suficiente até a poeira assentar e os hipotéticos
obstáculos serem ultrapassados, é a seguinte: Será que esta reforma do
Contencioso e a consequente supressão da dicotomia administrativa que existia,
se revelará um ponto de sucesso e de evolução ou pelo contrário se revelará um
ponto de contágio para o insucesso e retrocesso desta e de outras áreas do
Contencioso Administrativo?
Diogo Anastácio, Nº24436
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Diogo Anastácio, Nº24436
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BIBLIOGRAFIA
- ANDRADE, José Vieira de "A Justiça
Administrativa (Lições)". 11.ª Edição, 2011;
- ANDRADE, José Vieira de “A Justiça
Administrativa (Lições)”. 14º Edição, 2015;
- PEREIRA DA SILVA, Vasco “Todo o
contencioso administrativo se tornou de plena jurisdição,” in Cadernos de
Justiça Administrativa, 2002;
- RAIMUNDO, Miguel Assis, “Em busca das
especificidades processuais das formas típicas de actuação (a propósito da eliminação
da distinção acção comum-acção especial no CPTA” in Revista “Julgar”;
- Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo: 02062/13.1BEPRT, 1ª Secção - Contencioso Administrativo 20/03/2015
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