Acto Administrativo de Indeferimento: Impugnação ou condenação?

Acto Administrativo de Indeferimento: Impugnação ou condenação?

A acção de condenação à prática de acto devido, introduzida em 2002/2004, é a consagração processual da garantia aos administrados de uma tutela jurisdicional efectiva, através da determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos, prevista no art.º 268/4 da CRP.

Poder-se ia por em causa, como foi, o Princípio da separação de poderes, uma vez que o tribunal condena a Administração. Todavia, hoje, é indiscutível que aquele não se substitui à Administração na prática dos respectivos actos, não havendo violação da separação de poderes. Consequentemente, a maioria da doutrina interpretou, e bem, essa fórmula constitucional no sentido de se postular a criação de um meio processual específico para que o tribunal pudesse condenar a Administração à prática de actos devidos.   

Efectivamente, esse modelo veio a ser incluído, pelo art.º 37/ b) CPTA, na única forma de processo existente: a acção administrativa, sendo regulado nos art.º 66 e seguintes. O art.º 67 consagra cinco hipóteses, às quais é exigível o recurso a esse meio processual: silêncio da administração perante o requerimento apresentado (alínea a) ) ; indeferimento ou recusa de apreciação do requerimento pela administração (alínea b) ); acto administrativo positivo parcialmente desfavorável ao particular (alínea c) ); substituição de um acto administrativo de conteúdo positivo (nº 4 b)).  

Focar-nos-emos no caso de indeferimento do requerimento, nomeadamente, na possibilidade de, mediante interesse justificado, o interessado, em vez da acção de condenação à prática de acto devido, recorrer à impugnação do acto de indeferimento.

Pode dizer-se que, hoje, o conceito de acto administrativo impugnável não engloba actos administrativos de conteúdo negativo, pois, contra estes, deduz-se um pedido de condenação à prática de um acto que satisfaça verdadeiramente a pretensão do autor ou que dê uma diferente definição ao caso, evitando as vicissitudes do acto de indeferimento. De facto, segundo ao art.º 66/2, adopta-se uma concepção ampla de objecto do processo: o objecto não é o acto administrativo, mas o direito do particular a uma conduta da administração, fruto de uma vinculação legal de agir, mesmo que discricionária. A acção deve circunscrever-se à pretensão do autor, nomeadamente, ao seu direito subjectivo inserido na concreta relação jurídica administrativa.[1]

Assim, acaba por ser irrelevante a existência de um acto administrativo prévio, pois o que está em causa é o direito do particular na relação jurídica substantiva, e não o próprio acto de indeferimento, art.º 71/1, sendo sobre aquele direito a pronúncia do tribunal: a eliminação do acto de indeferimento[2] da ordem jurídica resulta automaticamente da pronúncia condenatória.

Na prática, como a apreciação do tribunal não incide sobre o acto, não se justifica que o particular formule um pedido circunscrito ao indeferimento ou utilize outro meio processual para o afastar da ordem jurídica (art.º 66/2, 2º parte). Parece seguir esse sentido o art.º 51/4, definindo que, se perante as situações de indeferimento, o autor recorrer a um meio processual inadequado (pedido de estrita anulação, por exemplo), o tribunal deve convidá-lo a substituir a petição, pois, em princípio, o seu pedido não vai proceder.

 No entanto, Mário Aroso de Almeida[3] defende que, perante circunstâncias excepcionais[4], poder-se-á verificar uma necessidade de tutela que justifique o interessado a deduzir um pedido de impugnação do acto de indeferimento.[5] A questão coloca-se do seguinte modo: se o autor pretende que a administração realize uma prestação e tem o direito de lhe exigir, a providência judicial que, em princípio, vai de encontro aos seus interesses é a condenação da administração àquela realização; Excepcionalmente, se o autor invocar justificadamente um interesse autónomo na anulação (reconhecimento da ilegalidade do acto e sua eliminação), demonstrando que não é do seu interesse a obtenção do acto devido, poderá recorrer à anulação do acto de indeferimento.[6]  [7]

Discordando dessa excepção, Vasco Pereira da Silva entende que o pedido de condenação trará sempre vantagens acrescidas ao autor, satisfazendo completamente o seu interesse. Isto é, não reconhece situações onde, alegando-se o direito a uma conduta da administração, o interessado possa obter vantagens só com a anulação do acto de indeferimento por comparação à condenação na prática do acto devido. Não há interesse digno de tutela que justifique só a anulação, mesmo como excepção.

Concluindo, qualquer das duas posições é defensável: seguindo um argumento literal, parece que o CPTA não permite um pedido autónomo de impugnação aos actos de indeferimento; segundo a teleologia do sistema e a tutela jurisdicional do superior interesse do particular, poder-se-á justificar uma impugnação restrita do acto. Tudo dependerá de uma avaliação casuística da situação.

                                                                                         Diana Fraga, subturma12

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[1] Esta parece ser a posição de Mário Aroso de Almeida e é, também, a posição do Prof. Vasco Pereira da Silva, em O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, onde considera que o pedido imediato da acção é a condenação à prática do acto devido, enquanto o pedido mediato consiste no direito subjectivo que a fundamenta, lesado pela actuação ilegal da administração (causa de pedir).

[2] Mário Aroso de Almeida, em Manual de Processo Administrativo, refere que a eliminação do acto de indeferimento da ordem jurídica ocupa um papel secundário.

[3] Vieira de Andrade parece também aceitar essa possibilidade. No mesmo sentido, considerando que o único obstáculo à acção impugnatória do acto de indeferimento é a falta de interesse em agir, Ana Gouveia Cunha, em a Tutela Cautelar no Contencioso Administrativo.

[4]  Por exemplo, perante o indeferimento de requerimento para atribuição de licença de caça, não estando em época de caça, poderá não ser do interesse do particular a condenação da administração na emissão da respectiva licença, uma vez que a teria de pagar naquele momento. Assim, poderá justificar-se somente o pedido de anulação do indeferimento para que, mais tarde, quando tiver interesse, o particular possa adquirir a respectiva licença.

[5] Essa questão foi discutida na Alemanha, concluindo-se que, por regra, não é permitida a impugnação de actos administrativos de indeferimento. No entanto, excepcionalmente, essa impugnação é admitida se, existindo um interesse processual em obter tal providência, o interessado prove justificadamente que apenas pretende o reconhecimento judicial da sua ilegalidade e a respectiva remoção da ordem jurídica.

[6] Mário Almeida, em Manual de Processo Administrativo, consagra dois requisitos indispensáveis para que a impugnação estrita do acto seja admitida: 1) Demonstração que a estrita anulação do acto traz ao interessado uma utilidade que reflecte uma necessidade efectiva de tutela judicial; 2) Demonstração de que esse objectivo não é alcançável pela condenação à prática do acto devido.

[7] Situações semelhantes são as abrangidas pelo art.º 66/3, onde se permite somente a impugnação do acto em causa, não sendo obrigatório o pedido de condenação á prática do acto devido em substituição daquele.